모바일 생태계에서의 플랫폼 중립성 확보를 위한 경쟁규제 방안
2020-03-23 22:32:28
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모바일 생태계에서의 플랫폼 중립성 확보를 위한 경쟁규제 방안
(Competition Regulation Method for Securing Platform Neutrality in the Mobile Ecosystem)
서강대학교 법학전문대학원 교수, 법학박사
ICT 법경제연구소 소장 홍대식
한국방송학회 『방송통신연구』 2012년 겨울호, 2013.01, 9-37면에 실려있는 글입니다.
1. 문제의 제기
모바일 생태계(mobile ecosystem)는 모바일 산업의 가치사슬에서 다른 단계에 속하는 기업들이 상호보완적인 공생관계를 통해 효율적 생산과 혁신이라는 공동의 목표를 달성하는 분산형 생산 및 혁신 시스템을 의미한다. 컨버전스 환경에서는 플랫폼 중심의 산업 생태계가 대표적인 산업 구성방식이 되고 있다(김도훈, 2010). 모바일 생태계 역시 컨버전스 환경에서의 다른 산업 생태계 논의에서와 마찬가지로 플랫폼을 중심으로 하여 그 가치가 창출되고 있으므로 플랫폼을 필수적인 구성요소 중의 하나로 볼 수 있다.
플랫폼(platform)이라는 용어는 여러 산업에서 사용되고 있으나 특히 IT 산업에서는 통신 분야보다는 방송 또는 인터넷 분야에서 주로 사용되던 용어다. 통신 분야에서는 전송 계층 내에서도 물리적 망을 보유하고 이를 이용하여 서비스를 제공하는 기간통신 사업자가 논의의 중심이 되다 보니 독립적인 플랫폼 사업자가 출현하지 못하여 플랫폼에 대한 사실적 이해와 제도적 관심이 부족하였다. 그런데 인터넷 분야에서 통신 분야, 나아가 방송 분야로 침투하는 방식인 모바일 데이터 사업에서는 기존의 통신 분야와 다르게 네트워크 보유자와 독립적인 플랫폼 사업자가 출현하게 되었다. 그에 따라 모바일 산업에서는 플랫폼을 중심으로 하는 사업 모형을 정립하기 위한 핵심적인 개념으로서 모바일 생태계가 논의되고 있다.
콘텐츠(contents)－플랫폼(platform)－네트워크(network)－단말기(device) 계층으로 수직적으로 연결되던 모바일 산업의 가치사슬 구조는 제품과 서비스의 ‘모듈화(modularity)’에 의하여 계층 간의 경계가 허물어지면서 생태계 구조로 진화하고 있다. 여기서 모듈화란 미리 정해진 인터페이스를 통하여 서로를 연결하는 모듈 단위로서의 시스템 설계를 말한다(Ballon & Van Heesvelde, 2011). 모듈화에 의하여 계층을 전제로 한 위계적인 조정의 필요성은 감소되었지만, 이를 대신하여 모듈간을 연결하는 플랫폼이 다양한 이해관계자 사이의 정보와 가치 흐름에 대한 정보통제자(gatekeeper) 역할을 하게 되었다. 이러한 생태계 구조에서는 플랫폼 간의 경쟁이 새로운 경쟁의 양상이 되었고, 플랫폼 보유자가 그 경쟁의 승자가 되기 위해서는 자신의 플랫폼을 중심으로 하는 경쟁력 있는 생태계를 조성하여 시장에서 표준적인 지위에 이르러야 한다.
IT 산업에서의 플랫폼은 기술적으로 또는 경제적으로 정의될 수 있다. 기술적으로는 플랫폼이 운영체제, 미들웨어, 핵심 응용프로그램을 실행하는 하드웨어와 소프트웨어가 결합된 계층적 형태를 의미한다고 볼 수 있다(이영주·송진, 2011). 경제적으로는 플랫폼이 서로 다른 복수의 이용자 집단이 거래나 상호작용을 원활하게 할 수 있도록 제공된 물리적, 가상적 또는 제도적 환경을 의미한다고 볼 수 있는데(이상규, 2010), 이러한 경제학적 정의는 특히 양면시장(two-sided market)1)의 성격을 갖는 시장에서 중개기관의 역할을 하는 경제주체의 중개수단을 가리키는 것이다. 이러한 정의는 플랫폼의 개념을, 그 구성요소가 무엇인가를 기술적 또는 경제적 관점에서 접근하는 방식이라는 점에서 공통점을 갖는다.
이에 대하여 이 글에서 다루고자 하는 플랫폼 중립성 확보라는 제도화와 관련된 연구주제에 접근하기 위해서는 먼저 그 전제가 되는 플랫폼의 개념을 규범적으로 의미 있는 요소로 재구성하고 다른 유사한 개념과 구별하게 하는 명확한 정의가 필요하다. 기술과 사업전략의 영역에서는 개념 정의가 논의의 공통 기반을 제공해 주는 것으로 충분하지만, 규범의 영역에서는 규범이 적용되는 범위와 한계가 분명히 설정되어야 하기 때문이다. 이와 관련하여 최승재(2011)는 플랫폼을 규범적으로 관련 시장에서 다음 단계의 재화 및 용역의 공급을 위하여 공통적인 기반이 되는 서비스를 제공하는 유형 또는 무형의 설비 등으로 정의하는 시도를 하였다. 이는 플랫폼의 경제적 정의를 규범적으로 충실하게 재해석하는 것으로 볼 수 있다. 다만 이러한 정의에는 플랫폼이 중립성을 가져야 한다는 규범적 요구가 반영되어 있지 않다. 플랫폼 중에는 정보통제자의 역할을 하지 않는 중립 플랫폼도 존재하고 이러한 플랫폼에는 중립성 요구와 관련된 특별한 경쟁 이슈가 제기되지 않기 때문이다.
플랫폼을 규범적으로 정의하기 위해서는 플랫폼의 개념을 그 구성요소가 무엇인가 하는 관점에서만 접근하지 않고 플랫폼이 모바일 생태계에서 갖는 영향력의 원천이 무엇인가 하는 관점에서도 접근할 필요가 있다. 중립성이라는 규범적 요구는 플랫폼 제공자와 플랫폼의 매개로 형성되는 네트워크(platform-mediated network)에 참여하는 이해관계자들 간의 관계에서 발생한다. 따라서 플랫폼의 규범적인 정의는 플랫폼을 구성하기 위한 기반이 되는 요소에 더하여 플랫폼 보유자가 플랫폼 매개 네트워크에 대한 접근을 통제하고 네트워크 참여자들을 조정하기 위해 규칙과 절차
를 마련하고 실행하는 규율의 요소를 포착하는 방식으로 이루어질 수 있다. 즉 플랫폼의 규범적 정의는 플랫폼을 구성요소와 규칙 제정의 합집합으로 보는 정의(플랫폼전문가그룹, 2012)에서 출발하는 것이 보다 합리적이다. 규범의 영역에서는 플랫폼 보유자가 가치 창출을 위하여 사용하는 다양한 비가격 수단으로 인하여 사적인 규제자(private regulator)로 자리 잡는 것(Boudreau & Hagiu, 2009)이 경쟁규제의 필요성을 야기하는 것이 아닌지가 주된 관심사가 되기 때문이다.
특히 모바일 플랫폼의 경우 IT 산업에서 논의되던 다른 플랫폼과 비교할 때 단말기의 진화에 따라 플랫폼의 성격 역시 진화되고 있다는 점에도 주목할 필요가 있다. 피처폰 단계까지는 운영체제(OS)와 미들웨어(middleware) 소프트웨어가 구별되어 PC용 플랫폼과 마찬가지로 ‘플랫폼＝OS’의 성격을 갖고 있었기 때문에, 운영체제를 보유하지 않는 플랫폼을 상정하기 어려웠다. 그에 반하여 스마트폰에 이르러서는 개방된 응용 프로그램 인터페이스(API)라는 OS의 새로운 구성요소로 인하여 애플이나 구글과 같이 운영체제를 기반으로 한 플랫폼뿐만 아니라 페이스북이나 아마존과 같이 운영체제와 독립하여 어플리케이션 프레임워크를 기반으로 하는 비운영체제 (non-OS) 플랫폼이 등장하여 플랫폼으로 인식할 수 있는 소프트웨어의 범주가 확대되었다. 이런 관점에서 플랫폼 중립성 논의의 기초가 되는 모바일 플랫폼을 제도 내로 끌어오기 위해서는 모바일 플랫폼의 개념요소와 적용범위를 분명하게 하기 위한 보다 정밀한 규범적 작업이 필요할 것으로 생각된다.
모바일 플랫폼을 규범적으로 의미 있는 개념요소로 구성하여 그 적용범위를 분명히 하는 것을 전제로 할 때 이러한 플랫폼을 보유한 사업자가 다른 사업자나 이용자의 시장 접근성과 경쟁제약에 미치는 영향에 대한 규범적 관심이 대두된다. 이것이 이른바 플랫폼 중립성(Platform Neutrality) 논의다. 플랫폼 중립성 개념은 기본적으로 플랫폼의 기능 확대에 따라 인터넷 접속 서비스 사업자와 인터넷 기반 서비스 사업자 간의 망 중립성(Network Neutrality)에 대한 논의 차원이 플랫폼 계층으로 확대된 것으로 볼 수 있다. 이는 플랫폼을 기반으로 한 서비스 간 규제 형평과 경쟁 촉진을 목적으로 하는 제도의 필요성을 논의하기 위한 이론적 도구로 사용될 수 있다.
이 연구는 이러한 배경 하에서 모바일 생태계에서의 플랫폼 중립성 확보를 위한 경쟁규제 방안을 검토하는 것을 연구문제로 한다. 이 연구문제는 선행 작업으로서 플랫폼 및 플랫폼 중립성의 내용 및 성격 분석, 그리고 이를 바탕으로 한 플랫폼 중립성 확보의 필요성 여부에 대한 보다 깊이 있는 이론적, 실증적 검토를 필요로 한다.
그러나 이 연구는 제도화 방안에 초점을 둔 규범적 연구라는 속성상 플랫폼 중립성 확보를 위한 경쟁규제의 필요성이 있다는 전제 하에 관련된 논의에 대한 소개는 최소화한다는 점을 일러둔다. 따라서 이 연구의 논의는 다음과 같은 순서로 진행된다. 먼저 플랫폼 중립성 확보를 위한 경쟁규제 방안 모색에 필요한 범위에서 그와 관련된 기초적 논의를 살펴보고(2), 경쟁규제 방안 모색이 필요하다는 전제 하에 플랫폼 중립성 확보를 위한 경쟁규제의 준거 틀로서 기존에 규제가 적용되었던 시장과 스마트폰 기반의 모바일 서비스 시장을 비교하고 후자에 특유한 요소를 검토한다(3). 이어서 플랫폼 중립성 확보 필요성 논의의 실제적 중요성을 강조하기 위하여 국내에서 제기된 현안을 소개하고(4), 플랫폼 중립성 확보를 위한 경쟁규제 방안을 강구하기 위한 착안점과 구체적인 방안을 제안한 후(5), 글을 맺는다(6).